Des règles simplifiées en matière d'aides d'État pour stimuler le Clean Industrial Deal
Le 25 juin 2025, la Commission européenne a adopté un nouvel encadrement en matière d'aides d'État à l'appui du pacte pour une industrie propre (CISAF). L'encadrement définit la manière dont les États membres peuvent concevoir des mesures d'aide d'État pour soutenir les objectifs du pacte pour une industrie propre ou "Clean Industrial Deal" (CID).
Ce que vous devez savoir
- Le CISAF fournit aux États membres une boîte à outils large et flexible pour concevoir des mesures d'aide d'État qui accélèrent le déploiement des énergies renouvelables et des combustibles bas carbone, facilitent la décarbonation industrielle et stimulent la fabrication de technologies propres tout au long de la chaîne de valeur. Il étend son soutien à toutes les technologies contribuant à la transition vers la neutralité carbone, y compris les énergies renouvelables, les combustibles à faible teneur en carbone et les technologies nucléaires.
- Le CISAF permet une appréciation simplifiée et plus rapide des régimes d'aides d'État dans les domaines concernés.
- Il remplace l'encadrement temporaire de crise et de transition et s'appliquera jusqu'au 31 décembre 2030, offrant ainsi un horizon de planification stable aux États membres et aux entreprises.
- D'autres communications sur les aides d'État (par exemple, les lignes directrices concernant le climat, la protection de l'environnement et les aides d'État à l'énergie) continuent de s'appliquer en parallèle et peuvent être utilisées par les États membres pour des mesures différentes et plus complexes.
Aides d'État à l'appui du Clean Industrial Deal
Le 26 février 2025, la Commission européenne a annoncé son initiative CID, qui définit une feuille de route complète pour parvenir à une industrie européenne compétitive et décarbonée. Dans sa communication sur le sujet, elle a identifié le financement comme l'un des principaux moteurs de la croissance industrielle et a reconnu le rôle crucial du soutien public dans les efforts de décarbonation.
Le CISAF fait partie intégrante de cette initiative. Il définit la manière dont les États membres peuvent concevoir des mesures conformes aux aides d'État pour soutenir les objectifs du CID. Plus précisément, il permet aux États membres de mettre en place des mesures d'aide visant à :
- l'accélération du déploiement des énergies renouvelables et combustibles bas carbone ;
- faciliter la décarbonation industrielle ;
- l'augmentation de la capacité de production des technologies propres ;
- réduire les risques liés aux investissements privés dans les domaines susmentionnés, mais aussi dans l'économie circulaire et les infrastructures énergétiques ; et
- la réduction temporaire des prix de l'électricité en faveur des gros consommateurs d'énergie.
Les principaux critères de compatibilité pour chaque type de mesure sont décrits en Annexe.
Une boîte à outils vaste et souple pour les États membres
Le CISAF s'appuie sur l'expérience acquise avec l'encadrement temporaire de crise et de transition (TCTF), un cadre adopté pour faire face aux implications de la guerre en Ukraine et de l'Inflation Reduction Act des États-Unis. À bien des égards, il va au-delà de la flexibilité offerte par le TCTF.
Son champ d'application est large et s'étend à :
- toutes les technologies contribuant à la transition vers la neutralité carbone, y compris les investissements dans les énergies renouvelables, les combustibles bas carbone (comme l'hydrogène à faible teneur en carbone) et toute solution réduisant les émissions de gaz à effet de serre (GES) ou la consommation d'énergie (y compris le gaz naturel dans des cas exceptionnels). Le CISAF permet désormais également de soutenir la fabrication et les chaînes de valeur de toutes les technologies propres couvertes par le Net Zero Industry Act. Il s'agit notamment de panneaux solaires, d'éoliennes, de batteries, de pompes à chaleur, de technologies hydrogène, de technologies durables de biogaz et de biométhane, d'équipements de captage, d'utilisation et de stockage du carbone (CCUS) et de technologies nucléaires. L'inclusion des technologies nucléaires marque un changement dans la politique de l'UE en matière d'aides d'État.
- toutes les industries qui investissent dans la décarbonation ; et
- l'aide à la réduction des risques liés aux investissements privés dans les domaines concernés, qui devrait débloquer d'importants financements de la part d'investisseurs privés tels que des banques, des compagnies d'assurance, des "business angels", les des fonds de pension et des fondations.
Le CISAF prévoit des plafonds d'aides plus élevés par rapport au TCTF, notamment pour les aides à la production de technologies propres ou à la production et à l'utilisation de l'hydrogène.
Les États membres bénéficient d'une certaine souplesse dans la conception de leurs régimes. Ils peuvent opter pour des aides à l'investissement et même des aides au fonctionnement dans certaines circonstances. Ils peuvent également choisir entre différents instruments d'aide (avec certaines limites en fonction de la mesure d'aide) et différentes méthodes pour fixer le montant de l'aide.
Une évaluation simplifiée et plus rapide
Par rapport aux lignes directrices concernant le climat, la protection de l'environnement et les aides à l'énergie (CEEAG), la CISAF rationalise et accélère l'appréciation des régimes d'aides d'État en
- assouplissant la nécessité d'une procédure d'appel d'offres pour l'attribution d'aides à des technologies moins matures (comme l'hydrogène) ;
- supprimant l'obligation pour les États membres de mener une consultation publique sur l'impact sur la concurrence et la proportionnalité des aides d'État en faveur des projets de décarbonation ;
- permettant une utilisation plus large des méthodes simplifiées pour déterminer les montants des aides ;
- fournissant des modèles cibles et des modèles pour certains types d'aide ; et
- des présomptions pour prouver le respect de certaines exigences, par exemple en ce qui concerne les effets minimaux de décarbonation à atteindre.
La Commission européenne s'engage à traiter en priorité les aides d'État en faveur de la CID.
Garde-fous visant à réduire au minimum les distorsions de concurrence
Le CISAF prévoit plusieurs garde-fous pour réduire au minimum les distorsions de concurrence, notamment :
- des procédures de mise en concurrence obligatoires pour les aides aux technologies matures (telles que l'énergie éolienne ou solaire) et les aides au fonctionnement pour les combustibles bas carbone ;
- des plafonds d'aide stricts pour les aides non accordées par voie d'appel d'offres ;
- un traitement préférentiel des aides dans les zones assistées et aux PME ;
- des mécanismes de récupération ; et
- la mise en place de régimes d'aide à la décarbonation ouverts à tous les secteurs et technologies sauf justification.
- En outre, les États membres doivent veiller à ce que les aides à la décarbonation ne détournent pas les investissements dans des alternatives plus propres et ne verrouillent pas certaines technologies.
Interactions avec d'autres instruments
D'autres communications en matière d'aides d'État, telles que les CEEAG, s'appliqueront en parallèle et pourront être utilisées pour des mesures différentes et plus complexes. En particulier, les mesures suivantes devront être évaluées dans le cadre du CEEAG :
- des mesures de décarbonation impliquant des investissements dans de nouvelles installations par de nouveaux entrants, notamment pour examiner les incidences sur la concurrence ;
- les aides à l'économie circulaire ; et
- l'aide au développement des infrastructures énergétiques.
Les États membres peuvent également s'appuyer sur le Règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) pour accorder des aides à l'investissement dans les énergies renouvelables ou aux efforts de décarbonation sans notification préalable en dessous de certains seuils monétaires.
Les aides à la production d'énergie nucléaire ne sont pas couvertes par la CEEAG ou le CISAF et doivent être examinées individuellement par la Commission européenne. Toutefois, la Commission européenne a promis de fournir une évaluation en temps utile des aides aux projets nucléaires, y compris les petits réacteurs modulaires, afin de garantir la sécurité juridique.
Les règles de cumul permettent de combiner les aides au titre du CISAF avec d'autres aides d'État (par exemple, les aides PIIEC ou les aides à la R&D) et avec les financements de l'UE. Le CISAF facilite également les régimes d'aide soutenant des projets qui ont déjà fait l'objet d'une évaluation positive au titre du Fonds d'innovation de l'UE.
Un horizon de planification à plus long terme
Le CISAF s'applique à partir du 25 juin 2025 et remplace le TCTF.
Il restera en vigueur jusqu'au 31 décembre 2030 afin de fournir aux États membres et aux entreprises un horizon de planification des investissements plus long. Le CISAF marque à le passage d'une approche réagissant aux crises à un agenda à plus long terme visant à améliorer la compétitivité des industries dans l'UE.
Conclusion
Le CISAF envoie un message fort aux États membres et aux entreprises, en mettant en évidence d'importantes opportunités d'investissement dans un large éventail de secteurs et pour de nombreuses parties prenantes. Les entreprises ayant des activités en cours en Europe devraient bénéficier d'un accès prioritaire au financement dans ce cadre. Contrairement aux communications précédentes, le CISAF encourage expressément les États membres à intégrer des critères de préférence européenne dans l'attribution de l'aide.
Le CISAF cherche à trouver un équilibre délicat entre la promotion de la décarbonation des industries de l'UE et la préservation de leur compétitivité. Cet objectif se traduit par plusieurs changements clés par rapport au projet de CISAF publié en mars 2025, tels que la prolongation temporaire du soutien aux gros consommateurs d'énergie et l'introduction d'une plus grande flexibilité concernant les technologies éligibles.
Enfin, le CISAF offre aux entreprises la possibilité de bénéficier du soutien pour l'ensemble de la chaîne de valeur des technologies propres. Par exemple, dans le secteur de l'hydrogène, le soutien peut aller des électrolyseurs et des solutions de stockage aux réacteurs de réduction directe à hydrogène. Si le chevauchement entre différents types de règles introduit une certaine complexité, notamment en ce qui concerne le cumul des aides, cette complexité crée également de nouvelles opportunités pour financer l'ensemble des technologies clés essentielles à la transition écologique de l'Europe.
ANNEXE : Aperçu des principaux critères de compatibilité pour chaque catégorie d'aides
Aides pour accélérer le déploiement des énergies propres
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Déploiement des énergies renouvelables |
Combustibles bas carbone |
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Champ d'application |
Les États membres peuvent mettre en place des régimes de soutien aux investissements dans les secteurs suivants : (i) les énergies renouvelables, y compris l'énergie solaire, l'énergie éolienne, les biocarburants, les carburants renouvelables d'origine non biologique (RFNBO) tels que l'hydrogène vert ; (ii) le stockage des énergies renouvelables ; et (iii) le stockage thermique et électrique. |
Les États membres peuvent mettre en place des régimes de soutien aux investissements dans les secteurs suivants : (i) les combustibles bas carbone, y compris les combustibles à base de carbone recyclés, l'hydrogène à faible teneur en carbone et les gaz synthétiques ; (ii) projets combinant carburants bas carbone et RFNBO ; et (iii) le stockage de combustibles bas carbone Cette possibilité a été introduite à la suite de la consultation publique sur le projet de CISAF. |
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Forme de l'aide |
Les États membres peuvent fournir (i) les aides à l'investissement ; et/ou (ii) le soutien direct des prix (c'est-à-dire les aides au fonctionnement). Les États membres peuvent recourir à différents instruments, notamment des primes de rachat ou des contrats sur différence bidirectionnels (CfD). Les CfD, d'une durée maximale de 25 ans, sont obligatoires pour les aides à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables. |
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Proportionnalité |
Les deux types d'aides peuvent être octroyés par le biais d'une procédure d'appel d'offres ou par voie administrative. Par dérogation, une procédure d'appel d'offres est obligatoire pour les aides à la production d'électricité à partir de sources renouvelables (à l'exception des aides aux projets pilote et aux petits projets). Les États membres peuvent financer jusqu'à 100 % des coûts éligibles lorsqu'ils lancent une procédure d'appel d'offres. Les aides à l'investissement octroyées administrativement sont limitées à 45 % des coûts d'investissement (avec bonus disponible pour les PME). |
Les aides à l'investissement peuvent être accordées par le biais d'une procédure d'appel d'offres ou par voie administrative. Les États membres peuvent financer jusqu'à 100 % des coûts d'investissement lorsqu'ils lancent une procédure d'appel d'offres. Dans le cas contraire, l'intensité de l'aide est limitée à 20 % des coûts d'investissement (avec bonus disponible pour les PME). Un soutien direct des prix ne peut être accordé qu'à la suite d'un processus d'appel d'offres. |
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Garde-fous pour minimiser les distorsions |
Il faut encourager les bénéficiaires à agir efficacement et à préserver les signaux de prix du marché. En particulier, ils doivent être (i) découragés d'offrir leur production en dessous de leurs coûts marginaux ; et (ii) ne peuvent pas recevoir d'aide lorsque la valeur marchande de la production est négative. |
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| Calendrier des projets financés |
Les projets d'énergie renouvelable soutenus doivent être mis en œuvre dans un délai de 48 mois pour garantir un effet d'accélération effectif (sauf pour l'éolien offshore, l'hydroélectricité et les centrales de production RFNBO). Un système efficace de sanctions devrait être mis en place en cas de non-respect de ce délai. |
Il n'y a pas de délai contraignant, sauf pour les projets de stockage. |
Le CISAF définit également des exigences spécifiques pour les aides d'État en matière de flexibilité et de mécanismes de capacité, qui peuvent être nécessaires pour garantir que les systèmes électriques décarbonés restent sûrs et fournissent une énergie abordable.
En particulier, le CISAF définit des modèles cibles de mécanismes de capacité, dans lesquels les États membres paient les fournisseurs d'électricité pour maintenir une capacité de secours, qui peut bénéficier d'une autorisation accélérée. D'autres modèles seront évaluées dans le cadre des CEEAG.
Aide temporaire aux coûts de l'électricité pour les gros consommateurs d'énergie
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Champ d'application et éligibilité |
Les États membres peuvent apporter une aide aux coûts de l'électricité pour les gros consommateurs d'énergie, c'est-à-dire les entreprises actives dans des secteurs fortement dépendants de l'électricité et particulièrement exposés au commerce international. Seuls les secteurs qui présentent un risque significatif de délocalisation en dehors de l'UE, tels que définis à l'annexe 1 des CEEAG, sont éligibles. Il s'agit notamment des secteurs de l'acier, de l'aluminium, du verre, de la chimie et du papier. En contrepartie d'un soutien tarifaire, les entreprises doivent investir dans la décarbonation. |
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Forme de l'aide |
L'aide prend la forme d'une réduction du prix de gros de l'électricité payée pour une certaine part de la consommation d'électricité. |
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Proportionnalité |
L'aide peut couvrir jusqu'à 50 % du prix de gros moyen annuel du bénéficiaire sur le marché, mais seulement jusqu'à la moitié de sa consommation annuelle d'électricité. Le prix réduit ne peut pas descendre en dessous de 50 EUR/MWh pour la consommation éligible. Les bénéficiaires doivent investir au moins 50 % du montant de l'aide dans des mesures de décarbonation visant à réduire les coûts du système électrique. |
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Durée et calendrier du projet de décarbonation |
L'aide peut être accordée aux bénéficiaires pour une durée maximale de trois ans. Les bénéficiaires doivent en principe commencer leurs investissements dans des actifs nouveaux ou modernisés dans les 48 mois suivant l'octroi de l'aide. |
Aides à la décarbonation industrielle
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Champ d'application |
Les États membres peuvent mettre en place des régimes visant à soutenir les investissements visant à réduire les émissions de GES ou à améliorer l'efficacité énergétique des activités industrielles. Le champ d'application matériel est large : (i) Tous les secteurs peuvent être pris en charge, à quelques exceptions près. L'aide peut même couvrir la production, le stockage et le transport d'énergie dans certaines conditions ; et (ii) Toutes les technologies utilisées pour réaliser la décarbonation sont éligibles. Les technologies potentielles comprennent l'électrification, l'hydrogène ou l'utilisation d'équipements de capture du carbone. Les projets reposant sur le gaz naturel peuvent également être soutenus à titre exceptionnel. Les régimes d'aides devraient en principe couvrir tous les secteurs et toutes les technologies de décarbonation, à moins que cela ne soit justifié. Il existe une sphère de sécurité pour les systèmes couvrant toutes les installations relevant du champ d'application de la directive européenne sur l'échange de quotas d'émission. L'aide ne doit pas financer une augmentation de la capacité de production globale du bénéficiaire. |
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Forme de l'aide |
Les aides peuvent prendre la forme de subventions directes, d'avances remboursables, de prêts, de garanties ou d'allégements fiscaux. |
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Effets minimaux de décarbonation ou d'efficacité énergétique |
Pour être admissible, l'investissement doit : (i) conduire à une réduction des émissions directes de GES par rapport à la même situation en l'absence d'aide et qui est conforme aux objectifs de la législation européenne sur le climat. Des règles d'exonération sont prévues dans le CISAF pour le prouver; ou (ii) réduire la consommation d'énergie d'au moins 20 % (et de 10 % pour les processus déjà décarbonés). Des effets plus significatifs de décarbonation (réduction de 70 %) ou d'efficacité énergétique (réduction de 40 %) doivent être démontrés pour les projets reposant sur le gaz naturel. Des exigences spécifiques supplémentaires s'appliquent au soutien aux biocarburants et à l'hydrogène et au soutien aux projets de capture du carbone. L'État membre doit démontrer que les émissions indirectes de GES liées aux projets éligibles ne compensent pas les réductions directes d'émissions de GES réalisées grâce à l'investissement. Des présomptions existent, y compris pour les émissions indirectes provenant de l'hydrogène utilisé dans les projets de décarbonation. Les aides à la décarbonation ne doivent pas détourner les investissements dans des alternatives plus propres ni verrouiller certaines technologies. Le gaz naturel peut être utilisé exceptionnellement s'il n'existe pas de solution alternative et s'il existe un plan clair d'élimination progressive du gaz naturel d'ici 2040. |
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Proportionnalité |
Les États membres peuvent choisir entre trois méthodes alternatives pour fixer le montant maximal de l'aide, à savoir (i) la méthodologie de l'intensité de l'aide. L'intensité maximale de l'aide dépend de la technologie de décarbonation utilisée. L'intensité d'aide la plus élevée (60 %) concerne les investissements permettant l'utilisation de l'hydrogène lorsqu'au moins 40 % du mix est renouvelable ; (ii) une analyse du déficit de financement accompagnée d'un mécanisme de récupération ; ou (iii) un processus d'appel d'offres concurrentiel. Les aides individuelles supérieures à 200 millions d'euros ou à 10 % du budget d'un régime doivent être notifiées séparément à la Commission européenne. |
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Calendrier des projets financés |
Les projets soutenus doivent être mis en œuvre dans un délai de 60 mois à compter de la date d'octroi afin d'assurer un effet d'accélération effectif. Un système efficace de sanctions devrait être mis en place. |
Aides visant à assurer une capacité de production suffisante dans le domaine des technologies propres
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Portée |
Les États membres peuvent accorder des aides d'état à l'investissement dans des secteurs stratégiques pour la transition vers la neutralité carbone, à savoir : (i) la production de toutes les technologies couvertes par le Net-Zero Industry Act, y compris les éoliennes, les panneaux solaires, les batteries, les pompes à chaleur, les technologies liées à la géothermie, les électrolyseurs, les piles à combustible à hydrogène, les technologies durables de biogaz et de biométhane, les équipements de capture du carbone, les technologies nucléaires ; (ii) la production des principaux composants utilisés pour la production des technologies ci-dessus ; et (iii) la production ou la récupération des matières premières critiques nécessaires à la production des équipements et des principaux composants décrits ci-dessus. |
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Types de mesures |
Comme c'était le cas dans le cadre du TCTF, les États membres peuvent (i) mettre en place des programmes visant à soutenir les investissements nécessaires dans les domaines susmentionnés, ou (ii) dans des conditions strictes, fournir aux entreprises une aide ad hoc correspondant au niveau de soutien offert dans les pays tiers pour un investissement équivalent, afin d'éviter que ces investissements ne soient détournés de l'UE ("matching aid"). Le CISAF permet également de mettre en place de nouveaux régimes d'incitations fiscales sous la forme d'un amortissement accéléré des frais occasionnés par l'acquisition du matériel mentionné ci-dessus.
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Régimes d'aides à l'investissement |
Matching aid |
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Critères principaux |
Le montant maximal de l'aide octroyée dans le cadre du régime dépend de la taille de l'entreprise et de la localisation de l'investissement. Par exemple, les grandes entreprises peuvent recevoir 15 à 35 % de leurs coûts d'investissement admissibles , les subventions directes étant plafonnées entre 150 et 350 millions d'euros par projet. Des intensités d'aide plus élevées (jusqu'à 55 % des coûts éligibles) seront disponibles pour les aides aux PME pour les investissements dans les zones assistées. Les bénéficiaires doivent contribuer à au moins 25 % des coûts éligibles avec leurs propres ressources ou un financement privé. |
Pour être approuvée, l'aide d'État devrait répondre à des conditions strictes, notamment : (i) le bénéficiaire doit démontrer que, sans l'aide, l'investissement n'aurait pas lieu dans l'EEE ; (ii) les investissements doivent en principe avoir lieu dans des zones de l'EEE qui sont économiquement moins favorisées (appelées "zones assistées"), sauf si cela est justifié ; (iii) le bénéficiaire doit utiliser une technologie de production de pointe ; (iv) le montant de l'aide ne doit pas dépasser le montant le plus faible des montants suivants : a) le montant que le bénéficiaire pourrait recevoir pour un investissement similaire dans un pays tiers, ou b) le minimum nécessaire pour encourager l'investissement dans l'EEE plutôt que dans une juridiction non membre de l'EEE ; (v) un mécanisme de récupération devrait être prévu sur les marchés présentant un risque accru de volatilité future des marchés afin d'éviter les bénéfices excessifs ; et (vi) l'aide doit remédier à un écart existant entre l'offre et la demande au sein de l'UE. |
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L'aide ne peut pas déclencher la délocalisation d'investissements au sein de l'EEE. Les bénéficiaires doivent s'engager à maintenir l'investissement sur le territoire concerné pendant au moins cinq ans après l'achèvement du projet (ou trois ans pour les PME). |
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Aides à la réduction des risques liés aux investissements privés
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Portée |
Les États membres peuvent mettre en place des systèmes visant à réduire les risques liés aux investissements privés dans les énergies renouvelables, les carburants à faible teneur en carbone, la décarbonation industrielle, la fabrication de technologies propres, certaines infrastructures énergétiques et les projets soutenant l'économie circulaire. |
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Forme de l'aide |
L'aide peut prendre la forme de fonds propres, de prêts ou de garanties fournis à un fonds dédié ou à une entité ad hoc (SPV) qui détient un portefeuille de projets éligibles. Les investissements du fonds ou du SPV dans des projets éligibles peuvent prendre la forme de fonds propres, de quasi-fonds propres, de prêts et de garanties nouvellement émis. Le régime d'aides doit être mis en œuvre par un intermédiaire financier, qui sélectionnera les projets et les investisseurs éligibles. |
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Proportionnalité |
La durée des prêts ou garanties ne doit pas excéder 20 ans. |
Auteurs: Donald Slater, Associé; Christophe Lemaire, Associé; Jessica Bracker, Collaboratrice senior; Róisín Dunlea, avocat-stagiaire
